供给侧结构性改革下深化行政审批制度改革的策略

行政审批是政府为应对经济社会发展中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平和提升市场主体抵御风险能力等方面发挥着积极作用。[1]但随着经济社会发展，尤其是“全面深化改革”战略布局向供给侧结构性改革纵深挺进之后，行政审批的问题开始集中显现出来，一个很重要的体现就是，过多过滥的行政审批事项和烦琐交叉的审批流程扭曲市场信号，抑制经济活力，妨碍社会发展，严重阻碍了供给侧结构性改革的有序推进。因此，改革行政审批制度，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，是全面深化改革的内在要求，是推进供给侧结构性改革的客观需要，是建立服务型政府、法治型政府的必然选择。[2]

一、供给侧结构性改革与行政审批制度改革的内在关联

2015年11月，习近平同志在中央财经领导小组会议上强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。这是党和国家领导人第一次结合需求和供给这两个侧面，阐明中国政府现阶段促进经济增长的整体思路。

所谓供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。[3]推进供给侧结构性改革，必须兼顾短期战术与长期战略。短期战术上，要抓住当前我国经济发展中存在的关键问题与突出矛盾，集中精力打好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“五大歼灭战”。长期战略上，则要始终坚持深化要素市场改革，进一步完善市场机制，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲。

当前，政府与市场的关系还没有完全厘清，还存在着很多政府对市场的不当管制与干预，在影响经济长期增长的供给侧要素方面，存在着严重的“供给约束”与“供给抑制”。因此，推进供给侧结构性改革，不能仅仅停留在用经济手段解决经济发展中的突出矛盾和问题上，更应注重推进以政府为核心的各类制度创新与制度供给，而政府提供有效制度供给的最大发力点是推进简政放权、放管结合、优化服务改革，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，深化行政审批制度改革，明确政府权力的范围和边界，将行政审批限定在合理的范围之内，充分发挥市场机制的作用，是有效推进供给侧结构性改革的前提。

二、当前行政审批制度改革的现状及其问题

（一）我国行政审批制度改革的现状与进展

2001年，在“入世”的背景下，国务院启动了行政审批制度改革，全面部署了开展行政审批制度改革工作。2003年，行政许可法颁布实施，在总结和肯定行政审批制度改革的经验和成果的基础上，对行政许可的设定和实施进行了全方位的规范。2008年，国务院下发了《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》，明确了深入推进行政审批制度改革的指导思想和总体目标，提出了改革的主要任务和具体工作要求。[4]

新一届中央政府把加快转变职能、简政放权作为开门第一件大事，继续深化行政审批制度改革。2013年以来，分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项，提前完成了中央确定的削减1/3以上的目标，彻底终结了“非行政许可审批”这一概念，审批中介服务、工商登记前置审批大幅削减。行政审批制度改革力度之大前所未有，并且逐步呈现出精简审批从重数量向提高含金量转变，从部门“端菜”向群众“点菜”转变，从解决“审批多”到解决“审批难”转变，既注重“放”得有效，又注重“管”得到位，成果显著，有力地推动了经济社会发展。

（二）当前行政审批制度改革面临的诸多问题

国家大刀阔斧开展行政审批制度改革，体现了“壮士断腕”的决心，取得了明显成效。但毋庸讳言，当前的行政审批制度改革还存在不少问题。

1.需要政府审批事项还是较多，市场在资源配置中的决定性作用还没有得到应有的体现。截至2014年3月，国务院部门的行政审批项目总数为1235项，扣除2014年3月至2016年6月取消的200多项后，国务院部门的行政审批事项至少还有900多项。一些公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，仍然由政府部门审批。计划经济的思维惯性、立法的部门化、行业组织自律自治能力的缺失，是导致行政审批项目多的重要因素。

2.投资项目行政审批周期长、效率低的问题没有从根本上改观。近年来，虽然各地在提高审批效率方面下了不少功夫，但投资项目审批仍然是个“老大难”问题。2013年名扬全国的“审批万里长征图”就是一个典型。根据这张图，一个投资项目从立项到验收，要经过20多个部门，100多个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政费用，法定的审批时限是2020天，就是按照最关键的路线走，也要799天。[5]法定审批环节多、部门自行增加初审环节、擅自增加专家评审环节，是导致审批周期长的主要因素。

3.行政审批裁量权没有得到有效的制约和监督。当前的行政审批制度改革，主要的着力点还是减少审批事项、提高审批效率，鲜有触及审批结果的公平公正问题。实际上，企业和群众之所以对行政审批制度改革获得感不强，项目多、效率低固然是其中的重要原因，感觉上的审批不公平不公正也是很重要的因素。由于资源有限，一些含金量较高的项目能否获得批准，仍然取决于具体办事的机关和人员，审批权力的行使仍然比较“任性”。法律法规对批准条件规定得比较原则，审批机关和经办人员的自由裁量空间较大，一些地方和部门人为设置行政审批数量限制，行政审批过程不公开透明，是导致审批权力“任性”的主要原因。

4.事中事后监管较为薄弱，建立“放管结合”的简政放权新机制任重道远。取消或下放行政审批，并不意味着政府就减轻了责任，更不是彻底没有了责任。恰恰相反，市场主体“宽进”之后，更需要政府“严管”。但由于事中事后监管的缺失，在某些行业和领域，行政审批取消后出现了管理失控、运营失序的状况。行政主管部门对事中事后监管重视不够，法律法规对行政主管部门的监管责任规定得不够具体，监管部门监管能力欠缺，监管责任不严，追责力度过小，是“一管就死、一放就乱”等问题反复出现的重要原因。

三、供给侧结构性改革下行政审批制度改革的发展

实行供给侧改革、创造新的经济增长点，需要深化行政审批制度改革。只有以行政审批制度改革为突破口，简政放权、放管结合、优化服务，促进市场公平竞争，才能进一步转变政府职能，提高行政效能，促进经济社会持续健康发展。

（一）加强行政审批制度改革的顶层设计

1.要在改革行政审批制度的同时系统推进行政体制改革。行政审批制度产生的诸多问题，与我国的政府立法体制、政府机构设置、行政管理理念和方式都有着必然的联系。行政审批制度改革的进一步深化，也必须以整个行政体制改革的深入推进为基础和前提。把行政审批制度改革作为行政体制改革的突破口是对的，但如果只是单兵突进地改革行政审批制度，而不注重系统推进行政体制改革，从根本上解决制约行政审批制度改革的体制机制、管理理念问题，行政审批制度改革已经取得的成果也有可能丧失。

2.要科学合理地划定行政审批权力的边界。处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，先要解决行政审批权的边界问题，即如何放松规制，拓展各类市场主体自我发展的空间。可以建立一个立法机关主导、专家学者参与的专业、权威、中立的机构，定期对现有行政审批事项和新设行政审批事项的必要性、合理性进行全面评价，在充分听取行政主管部门和管理相对人意见的基础上，提出是否继续保留或者新设的意见，并据此修改有关法律法规或者制定新的法律法规。

3.要完善行政审批制度改革绩效评价机制。对于改革成效的评价，目前主要采取的是行政系统内的自我评价，评价的指标主要集中在保留、取消、下放的行政审批项目数量，办理时限提速率、按时办结率、现场办结率等方面。这种评价机制容易导致一些地方和部门做数字游戏，造成行政机关内部自我感觉良好而企业和群众认可度不高。要完善改革的绩效评价机制，评价的主体不应局限于上级行政机关，可以由人大主导，吸收专家学者、实际工作者、企业和公民代表参加。指标的设计要听取各方面的意见，既要有数量方面的指标，也要有质量方面的指标；既要有放权方面的指标，也要有监管和服务方面的指标。指标的确定既要适应改革需要，也要符合法治要求。确定取消下放行政审批事项、缩短审批时限等方面的指标，要实事求是、合理合法。

（二）严格规范行政审批自由裁量权

行政机关既是审批标准的制定者，又是相对人是否符合标准的裁判者，拥有很大的自由裁量权。必须严格控制行政审批自由裁量权，分类确定行政审批事项的审查标准，防止权力滥用。在实践操作中，可以按照审查批准原则的不同，将行政审批分为宏观调控类审批、特许经营类审批和一般审批。宏观调控类审批的审查批准原则是，既要符合法律规定的基本条件，又要符合国家的宏观调控政策，并根据国民经济和社会发展规划、计划等决定是否予以批准；特许经营类审查批准的原则是，既要符合法律规定的基本条件，又要通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许；一般审批审查批准的原则是，只要符合法定条件就应当予以批准，如果按照法律规定有数量限制，应当根据受理申请的先后顺序做出批准决定。

同时，为了严格规范行政审批自由裁量权，要以标准化促进规范化。[6]各级行政机关所实施的行政审批，大多数是国家法律、行政法规和国务院决定设立的，在项目名称、申请材料、批准条件、办理时限等方面理应一致，但实际情况却并非如此。特别是在批准条件方面，尺度不一、裁量幅度过大的情况屡见不鲜，既影响了审批的效率，也影响了审批的公正性。推行审批项目标准化，可以最大限度地减少“同事不同办”的现象。首先，要制定行政审批项目清单，明确项目名称、设定依据、审批机关、审批层级、办理时限等基本要素，实现审批项目的标准化。其次，要建立行政审批裁量权基准制度，细化、量化批准条件，尽量减少自由裁量空间。技术审查方面，则尽量制定国家标准或者行业标准。

（三）创新行政审批运行机制

行政审批制度改革之初，一些地方建立了政务服务中心，集中受理办理行政审批事项，推行“一站式办公”的运行模式，对于规范办理、提高效率、减少腐败发挥了重要作用。但同时也存在一些不容回避的问题：一是审批事项在中心只是“物理集中”，审批权仍然在有关主管部门，中心并没有审批主体资格，对部门窗口的监督管理职能也仅仅来自于政府的授权。二是在信息化时代，绕过网络而在政务服务中心设立办事窗口，既不利于节约行政资源，也会让办事的群众和企业“两头跑”。针对这些问题，各地都有一些新的探索，主要集中在两个方向：一是建立行政审批局，实现“一颗印章管审批”；二是建立网上政务大厅，逐步替代实体政务大厅。

1.行政审批局模式。即将其他行政主管部门实施的行政许可权划转至行政审批局，有关行政主管部门不再行使行政审批权，由行政审批局以自己名义行使审批权。2009年，成都市武侯区建立了全国第一个行政审批局。随后，天津市滨海新区、四川省新津县、广西壮族自治区南宁市、浙江省天台县等也相继建立了行政审批局。

行政审批局模式有三个明显的优点：一是整合了审批职能，减少了审批机关，企业和群众可以“进一道门、办所有事”，大幅提高了审批效率。二是实行“审管分离”，有关行政主管部门不再行使审批权，可以将主要精力放到拟定行业发展战略、规划，制定有关政策、行业标准，实施事中事后监管等方面。三是行政审批事项集中到审批局实行公开办理，便于集中监管，减少审批中的暗箱操作和审批腐败。

行政审批局模式也有较为显著的缺陷：一是容易导致行政管理体制的混乱。目前我国实行的是网状行政管理体制，纵向由中央、省、市、县、乡五级政府构成，除乡镇政府外，其他各级政府由几十个职能部门构成，上下级职能部门大多对口设置。在整个行政管理体制和有关行政主管部门的法定职能没有改变的情况下，设立行政审批局会使行政管理体制更加复杂，不同系统、不同层级行政机关之间更加难于协调，立法上也不好确定执法主体。二是在法律没有修改的情况下，将各部门的行政审批权单独拿出来交由行政审批局行使，可能会出现诸多问题。比如吊销许可证的行政处罚依法应由发证机关实施，但行政审批局并无行政处罚权。再比如，许可证到期后是否延续，需要综合考虑被许可人的守法经营情况，而事后监管由有关行政主管部门负责，行政审批局并不了解情况，因而无法准确公正地判断是否应当延续行政许可。

2.网上政务大厅模式。在传统的政务服务中心模式下，群众办事的流程基本没有简化，需要填的表格也没有减少，而且很多政务服务中心扮演着一种“收发室”的角色，只能办理一些简单业务，复杂业务仍要拿回原部门办理，并没有从根本上改变传统审批管理方式。真正的“一站式”服务需要对审批业务流程进行再造，打破部门间的壁垒，共享审批信息资源，形成协同办公的新局面。这就要借助互联网电子政务的模式来实现，即建设网上政务大厅，实现政府间互联互通。2000 年，中关村科技园区管委会率先推出了国内首个网上行政审批系统，随后，不少大中城市都推出了网上行政审批服务，实行网上申请、受理、咨询、办理，并逐步实现了部门间行政审批信息共享和网上并联审批。网上政务大厅的模型初现。

网上政务大厅扩展了政务服务的空间和时间，具有实体政务大厅不可比拟的优势：一是所有的审批事项都可以纳入网上政务大厅，真正实现“一窗办理”；二是减少了办事环节，实现了“数据多跑腿、群众少跑路”；三是打通了部门间的数据壁垒，通过数据的共享、比对和调用，有效避免了假数据、假材料、假证照的使用；四是审批过程网上留痕，便于加强监督，防止审批腐败。

但现实中，网上政务大厅在建设推进过程中也存在部门间政务信息资源共享依然困难、跨部门协同应用覆盖面还不够宽泛、单部门审批事项上网推进较慢、安全系统技术开发不足，存在安全隐患等问题，需要国家从顶层设计高度，在实践中不断加以完善。完善网上政务大厅建设需要从以下几个方面推进：第一，不断提高网上审批的电子化、技术化水平，推进行政审批系统标准化建设，开发统一的审批平台软件，形成统一高效的多级网上联动审批系统。第二，加快建设国家统一的电子政务网络平台，促进各地区各部门电子政务内网全面接入，实现国家部委、省、市、县几级电子政务信息的互联互通。第三，加快研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案、电子公章等网上审批相关法律配套。

（作者系四川省人民政府法制办公室党组成员、副主任，经济学博士，目前挂职中共中央宣传部政策法规研究室任副主任）